Основные особенности российского федерализма определяются историей его формирования. Опыт федеративного строительства первых пяти постсоветских лет и особенности сложившихся политических реальностей позволяют дать углубленный анализ состояния и перспектив государственных политико-трансформационных процессов в России, выявить новые политические и социально-экономические условия и отдельные проблемы переходности. Из большого количества вариантов и способов общественного развития 1990-х гг. необходимо рассмотреть и вычленить те направления и пути к федерализму, которые более полно соответствовали стратегии государственной национальной и региональной политики, свойственной федерации. Такая стратегия призвана обеспечивать гарантии сохранения единства и целостности государства, учитывать специфику региональных и этнополитических интересов. При этом следует принимать во внимание особенности сложившихся противоречий как в самом государственном устройстве, так и в кругах федеральной и региональной политической элиты.
Президент РФ, новая политическая элита всех уровней, а обобщенно — власть, склонявшаяся к державности, с одной стороны, и к региональному этноцентризму, с другой, должны были путем терпеливых переговоров обеспечить оптимальный выбор сбалансированной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней в России на базе Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.
Первый этап развития федерализма в России — это первые попытки высшего законодательного органа страны сформировать правовую базу, которая позволила бы в полной мере реализовать на практике стратегию государственного развития в условиях перехода от жесткой однопартийной системы и плановой экономики к демократии и рынку. В этой связи особый интерес представляют документы Государственной Думы ФС РФ, которые в полной мере отражают сложность и неоднозначность стоявших перед страной проблем.
Существовавшая в первой половине 1990-х гг. структура федеративных отношений не могла устраивать федеральный Центр. Претензии на суверенизацию грозили развалить страну. Вместе с тем у Центра отсутствовал достаточный политический ресурс для наведения в стране порядка – в пору противостояния с Верховным Советом РФ сам Президент России остро нуждался в поддержке регионов. Так и родился шаткий тандем Конституции и договорного права, где основные параметры взаимоотношений центра и регионов определялись Конституцией и далее находили свое развитие не в федеральных законах, а в договорах и соглашениях. Однако, даже учитывая тот факт, что многие акты договорного права принимались вразрез с Конституцией РФ, данную практику на каком-то этапе можно считать положительной: во-первых, она определенным образом институализировала переговорный процесс Центра и регионов, во-вторых, позволила сохранить единство страны.
Несмотря на противоречивую оценку договорной практики, необходимо отметить и позитивную сторону подписанных в то время двусторонних договоров и соглашений. Самым важным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Правда, многое зависит от того, что понимать под дифференцированным подходом – неизбежные местные особенности либо попытку «выторговать» себе особые права. Но, если посмотреть на сами договоры, то выяснится, что они, за редким исключением, носили общий характер, что абсолютно нивелировало необходимость в договорном процессе. Недостатки договорного права были очевидны. Вызывал сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы считали, что предметы ведения, разграничение полномочий между Центром и субъектами РФ, о которых велась речь в договорах, уже были разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждались . Возможно, было договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не отражены в конституционных актах, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции. Таким образом, статус двусторонних договоров «понижался» до статуса административных договоров, что, несомненно, противоречило завышенным претензиям договаривающихся сторон.
К 1999г., то есть к моменту принятия Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» , как считали многие специалисты, период «парада суверенитетов» и войны законов завершился.
Второй этап 15-летней истории России (1995–2000гг.) отмечен определенными конкретными шагами по развитию федеративной государственности. В июне 1996г. была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая реальной основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом РФ был подписан Указ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этот период принимается Федеральный закон «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма. Указом Президента РФ 12 марта 1996г. было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов РФ. Этот этап характеризуется также практической реализацией Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Выработка политического курса РФ во второй половине 1990-х гг. представляла собой задачу сложную и неоднозначную. Характерной чертой во взаимоотношениях федерального Центра и субъектов РФ было то, что центральная власть стремилась найти демократические способы и формы организации системы федеративных отношений. Не случайно ряд российских политологов, оценивая итоги второго этапа строительства федерализма в России, отмечал, что «первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважения прав человека, в 1990-е гг., была сформирована и в XXI в. Россия входила «обновленным, признаваемом в мире государством, у которого есть будущее» .
Начавшийся в первом десятилетии XXI в. очередной, третий этап развития федерализма стал частью общего политико-трансформационного процесса в России, в ходе которого представители федеральной и региональной элит сознательно стремились воздействовать на выбор пути дальнейшего развития Российской Федерации. Их действия сопровождались формированием политико-правовых условий, влияющих, как позитивно, так и негативно, на дальнейшее развитие федеративного государства. Речь шла в первую очередь о преобразовании нормативно-правовой основы – политико-правовых механизмов взаимодействия властей и базовых институтов.
Такие преобразования сопровождались перераспределением материальных и финансовых ресурсов через механизм государственного бюджета или через деятельность промышленно-финансовых корпораций и групп. Дело в том, что управление финансовыми потоками в федеративном государстве на предыдущих двух этапах государственного строительства играло не меньшую роль, чем формальное реформирование правовых основ. Политики регионального и федерального уровней и многие исследователи трансформационных процессов широко обсуждали новые сценарии развития федерализма в России после ухода с политической сцены Президента Б.Н. Ельцина.
Как было отмечено выше, современная Россия — самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств. У нее наибольшее число субъектов федерации (89), отличающихся особенно большим разнообразием. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, а остальную часть — десятки коренных наций и народностей, а также многочисленные национальные (этнические) группы, состоящие из представителей зарубежных этносов. По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства. Это первая и одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений.
Вторая общая и «…не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала» . Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами Российской Федерации считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.
Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что «…это — сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны «. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после октября 1917 г., его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. Утверждавшиеся все больше во второй половине 20-х — начале 30-х гг. командно-административные методы управления, сверхцентрализация и тоталитарный режим постепенно свели на нет даже те ограниченные элементы реального федерализма, которые успели зародиться в первый послеоктябрьский период. Тоталитаризм оказался абсолютно несовместимым с подлинным федерализмом и свел его к квазифедерализму, к фактическому унитаризму, прикрываемому декларативными конституционными нормами и лозунгами о федерализме, суверенитете союзных республик и праве их свободного выхода из СССР, самоуправленческих правах автономий, праве народов на самоопределение и свободном их развитии. Длительное развитие российского «федерализма» в условиях тоталитаризма и сегодня накладывает свой негативный отпечаток на процесс становления демократического федерализма в современной России. По существу, этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете РФ (1990) и особенно с Федеративного договора (1992) и Конституции РФ 1993 г. Несмотря на многое сделанное с тех пор, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятие конституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма. Еще больше необходимо сделать в области практической реализации устоев и норм подлинного федерализма в различных сферах государственной и общественной жизни.
Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства — СССР, усиливало проявление суперцентралистских тенденций и сближало такой федерализм с унитаризмом. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. «…Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституционно-договорную федерацию, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние пять лет около полусотни договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов» .
Пятая общая особенность. Современный российский федерализм, необходимость его сохранения и дельнейшего развития опирается прежде всего на учет трех объективных моментов: огромных размеров территории страны; многонациональности структуры и состава ее населения; большого разнообразия условий и возможностей развития различных регионов. В этих объективных параметрах федерализм выступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе.
«…Принципиальные основы российского федерализма закрепляются уже в первой главе Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя» . Статья 1 содержит указание на то, что Россия — это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; ст. 3 признает РФ суверенным государством, а многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ; ст. 4 указывает, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность которой обеспечивает РФ и что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ; ст. 5 определяет общую структуру субъектов РФ и их равноправие, а также такие основы федеративного устройства РФ, как ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ; ст. 6 закрепляет принцип единого и равного гражданства, действующего на всей территории РФ; ст. 8 гарантирует единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; ст. 11 содержит положения об осуществлении государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и соответствующих органов, а также об осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; ст. 15 устанавливает высшую юридическую силу, прямое действие и применение Конституции РФ на всей территории РФ и недопустимость противоречия принимаемых в РФ законов и иных правовых актов Конституции РФ.
Более подробно конституционно-правовой статус РФ и ее субъектов определяется в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» и рядом положений из других ее глав, а также соответствующими конституционными и иными федеральными законами, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ (например, законы о порядке образования и принятия в состав РФ новых субъектов, об общих принципах организации органов субъектов РФ, о порядке изменения статуса субъекта РФ и др.) К сожалению, эти важные законы до сих пор так и не приняты за более чем шестилетний срок.
«…Единство РФ находит свое выражение, помимо сказанного, и в том, что: территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ст. 67)» . РФ имеет общие для всей федерации органы государственной власти — Президента, парламент, Правительство, суды (ст. 11); федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ образуют единую систему в пределах осуществления их совместной компетенции (ст. 77); единой является вся судебная и прокурорская системы страны (ст. 118 и 128); РФ имеет единую денежную и кредитную систему, единый государственный бюджет, единые вооруженные силы (ст. 71) и др. Федеральное единство страны и конституционно-правовой статус РФ получили более конкретное и полное закрепление в конституционном распределении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
Перечень предметов ведения и полномочий РФ и их подразделение на исключительные и совместные свидетельствует о «…стремлении достичь необходимого баланса тенденций к централизации и децентрализации, динамичное противоречивое единство которых составляет главную проблему любого федеративного государства» . Достижение оптимального для данных условий соотношения между ними является важнейшим условием и предпосылкой успешной организации, функционирования и развития каждой федерации, в то время как перекосы, перегибы в ту или иную сторону неизбежно ведут к крайне негативным последствиям: либо к чрезмерной централизации, подавляющей автономность, активность и инициативу субъектов федерации и ведущей к фактической унитаризации, либо к безбрежной децентрализации, нарушающей государственное единство федерации, вызывающей рост сепаратизма, а в конечном счете — развал федерации или превращение ее в слабую и рыхлую конфедерацию.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
